Økonomisk udvikling i Palæstina 1993-2000

 
Skrevet af: Michael Friis Jensen
 
Indledning
At bevæge sig fra fattigdom til velstand har til alle tider været en langvarig og smertefuld proces. For det palæstinensiske folk vil fredsprocessen være del af denne proces. Lige fra fredsprocessens start har det været en udbredt opfattelse, at uden fred bliver der ingen økonomisk udvikling. Ligeledes er det ofte blevet fremført at uden et minimum af økonomisk udvikling vil en fred ikke være stabil.
Dette dilemma udgør et hovedproblem i forsøgene på at finde en mulig endelig fredsaftale. Derfor har overvejelser omkring hvordan økonomien på de besatte områder kan styrkes spillet en central rolle i fredsprocessen. De landområder, der i dag populært betegnes Palæstina, minder i mangt og meget om et traditionelt udviklingsland med de problemer, der dertil hører. I tilgift kommer de problemer, som den israelske besættelse udgør.
En succesfyldt økonomisk politik må både behandle traditionelle spørgsmål om økonomisk udvikling såsom hvordan produktiviteten øges i landbruget og samtidig behandle det politisk følsomme spørgsmål om forholdet til den mægtige nabo.
Før fredsprocessens start var Israel eneansvarlig for udformningen af den økonomiske politik for de besatte områder, et ansvar Israel i realiteten nægtede at løfte. Efter fredsprocessen og etableringen af det palæstinensiske selvstyre er ansvaret blevet delt. Israel har via sin fortsatte besættelse af størsteparten af Gaza og Vestbredden fortsat et meget betydeligt hovedansvar, men økonomien påvirkes nu også af selvstyrets politik samt af de mange udenlandske donorers aktiviteter.
Der var stor optimisme i Palæstina efter fredsprocessens start. Da den første fredsaftale blev underskrevet i Washington i september 1993, mente to tredjedele af befolkningen, at aftalen ville føre til en bedre økonomi ifølge en opinionsundersøgelse udført af det palæstinensiske forskningscenter "Center for Palestine Research and Studies" (CPRS). Desværre har det vist sig, at denne optimisme var ubegrundet som det kan ses af figur A, hvor statistiske indikatorer for den økonomiske udvikling siden hen præsenteres.
 
Levestandarden eksemplificeret ved det private forbrug faldt med 25 procent. Dette meget kraftige fald i levestandarden har forværret en i forvejen høj fattigdom i de besatte områder. Hvis man måler fattigdom som antallet af personer, der har en indkomst på under 650 dollars om året, eller lidt over 13 kroner om dagen, var 19 procent af befolkningen fattige i slutningen af 1995.
I Gazastriben er fattigdommen værst med 36 procent af befolkningen under fattigdomsgrænsen, hvor det på Vestbredden drejer sig om en ud af ti. Fattigdommen er mest udbredt i flygtningelejrene.
Den økonomiske udvikling kan også måles ved at se på nationalregnskabet. Bruttonationalindkomsten, BNI, måler værdien af de varer, som en økonomi producerer tillagt lønninger indtjent i udlandet. I skrivende stund[2] er beregninger af BNI kun tilgængelige for 1994-96. Dette skyldes at det palæstinensiske centrale statistiske bureau, PCBS, først begyndte at indsamle data efter Oslo-aftalen og at behandlingen af de indsamlede data er meget tidskrævende. I perioden 1994-96 faldt BNI per indbygger med 27 procent. Selvom PCBS endnu ikke har offentliggjort tal efter 1996, har Den Internationale Valutafond forsøgt sig med estimater ud fra foreløbige tal, der fortæller, at der i 1997 var et fald i BNI per capita på omkring 4 procent og i 1998 et mindre fald på omkring en halv procent[3].
Når både det private forbrug og BNI per indbygger falder, hænger det tæt sammen med, hvordan det er gået med beskæftigelsen. En stor del af den palæstinensiske befolkning har traditionelt arbejdet enten i Israel eller i de af Israel etablerede bosættelser i de besatte områder. I perioden indtil 1996 blev omfanget af denne beskæftigelse halveret. Den generelle arbejdsløshed for alle palæstinensere steg samtidig til 28 procent. Udviklingen skyldtes gentagne og langvarige lukninger af grænsen mellem Israel og de besatte områder, Øst-Jerusalem dog undtaget. Disse grænselukninger er aftaget i perioden 1996-2000, hvorfor antallet af palæstinensere, der arbejder i Israel eller i bosættelserne, er steget igen. Tilsvarende er arbejdsløsheden faldet. Den er dog stadig høj. I starten af 1999 var arbejdsløsheden 13,9 procent, og den er særdeles ujævnt fordelt mellem Vestbredden og Gaza. Således var arbejdsløsheden på Vestbredden i starten af 1999 på 11,8 procent, mens den for Gaza var 18,9 procent[4].
I år 2000 kan det altså konstateres, at økonomien ikke fik det bedre med fredsprocessen, den blev tværtimod kraftigt forværret. Det viser samtlige tilgængelige statistiske indikatorer med al tydelighed. Skal man forstå hvorfor, må man først forstå hvordan den palæstinensiske økonomi blev struktureret i tiden før fredsprocessens start og sammenholde denne viden med de politiske og økonomiske begivenheder efter underskrivelsen af den første Oslo aftale i 1993.
 
Økonomien før fredsprocessen
Det kvarte århundrede, der kom forud for fredsprocessen, lagde fundamentet for, hvordan økonomien har udviklet sig siden hen. Israels besættelse af Vestbredden og Gazastriben i 1967 betød en brat afbrydelse af samhandelen med Egypten og Jordan. I stedet åbnedes døren til det israelske arbejdsmarked og palæstinenserne begyndte at importere store mængder israelske varer. Den svage palæstinensiske økonomi blev en uadskillelig del af den langt stærkere israelske økonomi.
Da Gazastriben stadig var under egyptisk administration (1948-67) og Vestbredden under jordansk kontrol (1948-67), var lønningerne i de to områder langt lavere end i Israel. Da grænsen mellem Israel på den ene side og Vestbredden og Gaza på den anden pludselig forsvandt, var det derfor kun naturligt, at stadig flere palæstinensere søgte arbejde i Israel.
I løbet af ti år arbejdede op mod en tredjedel af den palæstinensiske arbejdsstyrke i Israel og i tilgift forlod titusinder af palæstinensere de besatte områder for at arbejde i Golfstaterne, efterhånden som de høje oliepriser skabte en efterspørgsel efter faglært arbejdskraft der. Ifølge israelske kilder forlod 95.000 personer Vestbredden og 34.000 Gazastriben i perioden 1974-81[5]. I 1981 arbejdede omkring 70.000 palæstinensere fra de besatte områder i udlandet udenfor Israel - omtrent lige så mange som der arbejdede i Israel[6]. Udnyttelsen af de højere lønninger i Israel og i Golfstaterne fik den palæstinensiske økonomi til at vokse med omkring 7 procent om året. Vækstraten var på størrelse med, hvad man så i Sydøstasien. Væksten var en naturlig følge af integrationen med en langt rigere økonomi. Først i 1980erne forsvandt væksten. I 1980erne voksede økonomien kun med 1,1 procent om året[7]. Eksporten af arbejdskraft havde udspillet sin rolle som en kilde til vækst.
 
 
Eksport af arbejdskraft
Midt i firserne var den palæstinensiske økonomi opbygget således, at man levede af eksport af ufaglært arbejdskraft til Israel, af faglært arbejdskraft til de olierige Golfstater og endelig af, hvad den indenlandske økonomi kunne kaste af sig. Dette var ikke meget. Når så mange palæstinensere fandt arbejde andre steder, var det ikke kun de højere lønninger, der trak. De blev også ëskubbetí af de ringe muligheder for beskæftigelse i Palæstina. Den offentlige sektor begrænsede sig til den israelske administration og de palæstinensiske kommunale myndigheder. I tillæg var der en række NGOer, især inden for uddannelse og sundhed. Altså ingen overordnede myndigheder, der kunne ëskubbeí på den svage private sektor med en samlet økonomisk politik.
Landbruget havde problemer, fordi besættelsen medførte restriktioner på brugen af jord og vand. Dette var en logisk følge af besættelsen, der jo i sagens natur drejede sig om jord, men også til en vis grad om vand. Grundet israelske sanktioner og de palæstinensiske byers vækst er det samlede dyrkede areal fra 1967 til fredsprocessens start falder med 6 procent. Til sammenligning blev befolkningen i samme periode godt og vel fordoblet. Samtidig var og er vand genstand for bitre stridigheder. Palæstinensere og israelere deler det samme grundvandsbassin. Israel har kun undtagelsesvist givet tilladelse til boring af nye brønde eller genoprettelse af de gamle, når de er faldet sammen af slitage. Vandforbruget var først fastsat til niveauet i 1970-73, men i 1987 blev forbruget af vand i både Palæstina og Israel skåret med 10 procent på grund af tørke og ikke ændret af israelerne siden[8]. Samtidig er palæstinenserne blevet forment adgang til Jordanfloden, da hele området langs den er militært område.
De israelske restriktioner har medført, at palæstinensernes totale vandforbrug i dag er en lille smule over, hvad det var ved besættelsen, hvorimod israelernes er steget støt igennem perioden. Vandforbruget per indbygger er faldet stærkt på grund af palæstinensernes høje befolkningsvækst. På Vestbredden bruger palæstinenserne kun 15 til 20% af den mængde vand, der er tilrådighed i området. Resten forbruges af Israel eller af de israelske bosættelser[9]. I Gaza falder vandspejlet på grund af årtiers overforbrug, så saltvand trænger ind og ødelægger grundvandsressourcerne for altid.
Udviklingen af en palæstinensisk industri har også været på et vågeblus under den israelske besættelse. Industrien bestod og består stadig af ganske små virksomheder, der koncentrerer sig om det lokale marked. Mere end 60 procent af det totale antal af virksomheder har færre end 4 ansatte, og kun 7,5 procent har flere end 10[10]. Nogle af de mest dynamiske sektorer har været tøjindustrien og lædervareindustrien, hvor israelske firmaer har spillet en nøglerolle. Israelske firmaer leverer råvarer til palæstinensiske systuer, som syer råvarerne sammen, hvorefter israelerne igen aftager de færdig produkter og sælger dem på det israelske marked og på verdensmarkedet. Israelerne benytter her den billige palæstinensiske arbejdskraft, hvor palæstinenserne har nytte af israelernes knowhow og erfaring i forbindelse med marketing og distribution.
Den palæstinensiske økonomi blev kraftigt forværret under Intifadaen og Golfkrigen. Før Intifadaen var der praktisk taget fri adgang til det israelske arbejdsmarked for palæstinensere på Vestbredden og i Gaza. Men i 1988 begyndte israelerne at indføre restriktioner. Der blev opført kontrolposter på den grønne linie, og enkelte gange blev grænsen helt lukket for passage af personer og varer. Grænselukningerne var få og korte, indtil israelerne svarede på palæstinensernes udbredte støtte til Irak under Golfkrigen med en 41 dage lang lukning af grænsen i 1991. Samtidig indførtes et system med arbejdstilladelser, hvor udstedelsen af en tilladelse til at arbejde i et bestemt område i Israel blev gjort afhængig af en godkendelse fra sikkerhedsmyndighederne. Otte forskellige israelske sikkerheds- og skattemyndigheder måtte give deres tilladelse, og en israelsk arbejdsgiver skulle skriftligt tilkendegive sit ønske om at ansætte arbejderen, før en arbejstilladelse blev udstedt. Arbejderen skulle samtidig være registreret hos den israelske arbejdsanvisning. I tilgift blev der indført begrænsninger på arbejdernes alder og ægteskabelige stilling. Kun gifte arbejdere over 28 år kunne opnå arbejdstilladelse. Ældre og mere etablerede personer skønnedes at være mindre sandsynlige deltagere i palæstinensiske voldshandlinger. I 1991 og 1992 var antallet af arbejdere med arbejdstilladelse på henholdsvis 60.000 og 69.000. I 1993 var tallet mindre end 49.000[11] og i marts 1995 var tallet helt nede på 24.150[12]. Endvidere strammedes kursen overfor illegale arbejdere, der også hidtil havde været en vigtig del af det israelske arbejdsmarked. Det totale antal af palæstinensiske arbejdere i Israel i 1991 og 1992 var henholdsvis 98.000 og 115.600, og for 1993 84.000. De nye restriktioner på det israelske arbejdsmarked var et nyt redskab til at styre størrelsen og sammensætningen af palæstinensiske arbejdere i Israel. Israelerne søgte også at erstatte palæstinensiske arbejdere med gæstearbejdere fra Østeuropa og Asien og med indvandrede russiske jøder. I 1993 var der således 50.000 ikke-palæstinensiske gæstearbejdere, fortrinsvis fra Asien og Østeuropa, der havde tilladelse til at arbejde i Israel[13]. I foråret 1995 var dette tal steget til over 70.000[14].
 
Økonomiens fredsaftale
Paris-protokollen
Økonomien fik sin egen fredsaftale med den israelsk-palæstinensiske "Protokol om økonomiske forhold" forhandlet og underskrevet i Paris i 1994, hvorfor den almindeligvis kaldes Paris-protokollen[15].
Der er ingen tvivl om, at forhandlerne satte sig til bordet i Paris med meget forskellige udgangspunkter. Israelerne ønskede en aftale, der cementerede eksistensen af Israel, Vestbredden og Gaza som et enkelt økonomisk system med en fælles toldunion og et begrænset palæstinensisk økonomisk selvstyre, hvorimod palæstinenserne selv ønskede en aftale, der skabte et selvstændigt økonomisk råderum for dem, som et første skridt på vejen imod fuldstændig økonomisk og politisk selvstændighed. For israelerne var der tale om en økonomisk union, der kunne holde de to områder sammen, for palæstinenserne om en aftale, der etablerede grænser mellem Israel og Palæstina. Israelerne så aftalen som et endemål, palæstinenserne så den som en begyndelse.
Paris-protokollen indeholder aftaler om fire forhold: Spørgsmål vedrørende arbejdskraft, handelsrelationer, financielle spørgsmål og monetære arrangementer[16]. De palæstinensiske forhandlere var naturligvis klar over den alvorlige situation, økonomien befandt sig i ikke mindst pga. de nyligt indførte restriktioner for beskæftigelse i Israel. Forhandlerne lagde derfor stor vægt på spørgsmålet om arbejdskraftens fri bevægelighed. Fri bevægelighed er da også et gennemgående princip i aftalen, men samtidig har begge parter ret til at begrænse den andens adgang, hvis de finder det nødvendigt. Aftalen siger således at:
"begge sider vil bestræbe sig på at opretholde en normal adgang til hinandens arbejdsmarkeder betinget af hver sides ret til fra tid til anden at bestemme graden og betingelserne for adgang til sit område. Hvis den ene part midlertidigt ophæver den normale adgang, skal den øjeblikkeligt orienterer den anden herom."[17]
På trods af aftalens generelle tone om, hvor ønskeligt det er med adgang til Israels arbejdsmarked, indeholder den ingen præcise bestemmelser til at sikre dette.
Før Paris-protokollen havde palæstinensiske landbrugsprodukter kun meget begrænset adgang til det israelske marked. Protokollen indførte frihandel for både industrivarer og landbrugsprodukter internt mellem de besatte områder og Israel. Samtidig fik palæstinenserne lov til at fravige Israels generelle toldsatser for samhandelen med omverdenen på to punkter, nemlig når det gjaldt importen af udvalgte varer fra Jordan og Egypten samt når det gjaldt importen af en række produkter som maskiner og råvarer fra alle lande generelt. Dermed forsøger Paris-protokollen at rette op på tidligere tiders ubalance i handelspolitikken ved at sikre selvstyrets ret til at føre en begrænset selvstændig handelspolitik til gavn for eksportudvikling og import af strategiske varer og ved at sikre lige behandling af begge parters produkter.
Paris-protokollens finansielle aspekter er en central del af konstruktionen af selvstyret. Ifølge protokollen skal Israel overføre direkte skatter opkrævet fra palæstinensere, der arbejder i Israel, ligesom moms, punktafgifter og told på produkter beregnet til salg på Vestbredden og i Gaza skal overføres. Disse indtægter skulle udgøre en meget væsentlig del af de samlede indtægter for selvstyret. Endelig blev der truffet aftale om pengeforhold på Vestbredden og i Gazastriben. Palæstinenserne fik ikke ret til at udstede deres egne penge, men de fik en selvstændig institution til at overvåge skabelsen af et selvstændigt palæstinensisk bankvæsen.
Allerede før forhandlingerne om en økonomisk aftale havde den palæstinensiske økonomi store problemer på grund af de israelske begrænsninger på palæstinensisk arbejde i Israel og de stadigt flere grænselukninger - alt sammen begrundet af sikkerhedshensyn. Det kan derfor undre, at Paris-protokollen ikke noget sted gør sig sikkerhedsmæssige overvejelser. Sikkerhed bliver alligevel en altafgørende faktor, fordi protokollen efter underskrivelsen i Paris blev indsat som et appendiks til efterfølgende fredsaftaler. Derved blev Paris protokollen underlagt de sikkerhedsbestemmelser, der var i disse aftaler. Om sikkerhed og grænser mellem Israel og palæstinenserne siger Cairo-aftalen for eksempel:
"Bestemmelserne i denne aftale [altså Cairo-aftalen incl. Paris-protokollen] skal ikke tilsidesætte Israels ret til, af sikkerhedsårsager, at lukke overgange til Israel og til at forbyde eller begrænse adgang til Israel for beboere og køretøjer fra Gazastriben og Jeriko området."[18]
Denne sammenkædning af Paris-protokollen og Israels sikkerhedsinteresser betyder, at i tilfælde af at Israel føler, der er trusler mod landets og dets borgeres sikkerhed, er Paris-protokollens bestemmelser om fri bevægelighed for varer og arbejdskraft ikke det papir værd, de er skrevet på. Set i det lys bliver protokollens bestemmelser om normal adgang til det israelske arbejdsmarked og frihandel en beskrivelse af, hvordan de økonomiske forbindelser vil være i en hypotetisk tilstand af fred og fordragelighed imellem Israel og palæstinenserne.
 
Den økonomiske udvikling efter Oslo-aftalen
Den tætte sammenkædning mellem politisk uro og fri bevægelighed, der blev indskrevet i fredsaftalerne gjorde den efterfølgende udvikling helt afhængig af Israels sikkerhedsinteresser og ikke af den palæstinensiske befolknings økonomiske behov. Israel har udnyttet det faktum, at der blev mere og ikke mindre politisk uro efter underskrivelsen til at indføre særdeles skrappe begrænsninger for bevægeligheden både mellem de besatte områder og Israel og internt på de besatte områder.
I marts 1993 fik palæstinensere fra Vestbredden udenfor Øst-Jerusalem og fra Gaza pligt til at søge om indrejsetilladelse til Israel og Øst-Jerusalem. Endvidere skulle palæstinensere, der ønskede at arbejde i Israel og i bosættelserne fortsat være i besiddelse af en arbejdstilladelse. Varer og personer blev kontrolleret hyppigere og grundigere ved grænseovergange og kontrolposter. Denne tilstand af generel adgangsbegrænsning har siden været den mest frie adgang til Israel, som en palæstinenser kan gøre sig håb om.
I perioder er grænsen blevet helt lukket. Igennem sådanne perioder spærrer det israelske militær alle grænseovergangene fra Gazastriben ind i Israel og fra Vestbredden ind i Øst-Jerusalem og Israel. Som regel spærres også grænserne fra Gaza til Egypten og fra Vestbredden til Jordan. Under grænselukninger inddrages alle indrejse- og arbejdstilladelser. En yderligere skærpelse af personers og varers frie bevægelighed indtræffer under en såkaldt intern grænselukning. Denne skærpede form for grænselukning blev indført efter en serie Hamas bombeattentater i februar og marts 1996. Under en intern grænselukning spærrer israelsk militær grænseovergangene til Israel, Øst-Jerusalem, Egypten og Jordan. Endvidere spærres de kontrolposter, der er opstillet internt på Vestbredden på grænsen mellem de områder, hvor palæstinenserne har selvstyre og de områder, der kontrolleres af israelerne. Selvstyret omfatter stort set kun de palæstinensiske bycentre og derfor bliver det under interne grænselukninger umuligt at bevæge sig imellem to byer eller blot fra en nærliggende landsby og ind i en by (se Palæstinakort). Hvor Vestbredden, Øst-Jerusalem og Gaza under almindelige grænselukninger ligger som øer afskårne fra omverdenen, bliver Vestbredden under en intern grænselukning en samling af isolerede holme og skær i et hav kontrolleret af det israelske militær.
Palæstinenserne ser grænselukningerne som et politisk pressionsmiddel, hvor israelerne hævder, at de er nødvendige for at holde palæstinenserne fra at udføre attentater i Israel. Uanset årsagen til grænselukningerne og til den generelt vanskelige adgang til Israel har de været særdeles skadelige for den palæstinensiske økonomi. Helt galt blev det i 1996, et år med valg i Israel og meget stor politisk uro. I 1996 var grænserne lukket i over en tredjedel af året. 1996 blev også året, hvor de interne grænselukninger blev taget i anvendelse. Selvom Israel forsvarer brugen af grænselukninger med frygten for palæstinensisk vold, er det ikke altid nødvendigt med en palæstinensisk handling for at udløse en grænselukning. Eksempelvis blev grænserne til Vestbredden og Gaza lukket i 40 dage efter den israelske bosætter Baruch Goldsteins nedskydning af 29 palæstinensere i Al-Ibrahimi moskeen i Hebron den 25. februar 1994. Lukningerne skete angiveligt i frygt for palæstinensisk gengældelse.
Beskæftigelsen i Israel er den mest direkte indikator for den økonomiske aktivitet i Palæstina. Figur B viser, hvordan antallet af grænselukninger år for år varierer med antallet af beskæftigede i Israel og i bosættelserne.
 
Bevægelighed for personer og varer mellem Vestbredden, Gaza og Israel:

Før Intifadaen: 1968-1987

Fra Intifadaen til Osloaftalen: 1987-1993

Efter Osloaftalen: 1993-1999

Generelle regler for arbejds-krafts og varers fri bevæge-lighed

Fri bevægelighed for industrivarer og arbejdskraft

1968: Israel åbner sit arbejdsmarked for palæstinensere i de besatte områder

Den frie bevægelighed mellem Vestbredden excl. Østjerusalem, Gaza, Israel og Østjerusalem kun hindret af administrative bestemmelser som, at palæstinensere, skal have anvist arbejde i Israel gennem israelske arbejdsanvisninger

Eksport af landbrugsvarer meget begrænset.

Strengere kontrol af arbejdskraft:

1988: Palæstinensere, der tidligere er blevet tilbageholdt af israelerne får udstedt grønne ID-kort, der forhindrer dem i at komme ind i Israel

Alle palæstinensiske arbejdere bliver udstyret med magnetkort

1991: Palæstinensere fra Vestbredden excl. Østjerusalem og Gaza, der søger arbejde i Israel og bosættelser skal have arbejdstilladelse

Introduktion af regel om at palæstinensiske arbejdere i Israel skal være gift og over 28 år gamle

Marts 1993: Introduktion af system med generel adgangsbegrænsning til Israel og Østjerusalem:

Marts 1993: Introduktion af indrejsetilladelser for beboere på Vestbredden excl. Østjerusalem og Gaza, der vil til Israel eller Østjerusalem

Fortsat krav om arbejdstilladelse for palæstinensiske arbejdere i Israel og bosættelser

Regel om at palæstinensiske arbejdere i Israel skal være gift og over 25 år gamle Biler og lastbiler indregistreret på Vestbredden og i Gaza nægtes adgang til Israel og Østjerusalem

Sikkerhedskontrol af varer, der passerer grænserne fører ofte til forsinkede og beskadigede leveringer

Varer importeret til eller eksporteret fra Vestbredden excl. Østjerusalem og Gaza skal følge israelske standarder

Handel mellem Vestbredden og Gaza er nøje kontrolleret og foregår i konvojer overvåget af israelsk militær

Grænser mod Israel

Åbne grænser mellem Vestbredden excl. Østjerusalem og Gaza på den ene side og Israel og Østjerusalem på den anden side

1988: Introduktion af grænselukninger:

Lukning af grænserne mellem Vestbredden excl. Østjerusalem og Gaza på den ene side og Israel og Gaza på den anden side

Lukning af grænserne mellem Vestbredden og Jordan og mellem Gaza og Eg class="PI_txt"ypten

Enkelte eksempler på grænselukninger under Intifadaen indtil Golfkrigen i 1991, hvor grænserne lukkes i 41 dage

Udbredt brug af grænselukninger:

Lukning af grænserne mellem Vestbredden excl. Østjerusalem og Gaza på den ene side og Israel og Gaza på den anden side

Lukning af grænserne mellem Vestbredden og Jordan og mellem Gaza og Egypten

Grænser internt i de besatte områder

Fri bevægelighed internt i de besatte områder

Fri bevægelighed internt i de besatte områder

Februar-marts 1996: Introduktion af interne grænselukninger:

Lukning af ydre grænser som ved almindelige grænselukninger

Lukning af checkpoints til de palæstinensisk kontrollerede byer på Vestbredden

 
De første fire år efter underskrivelsen af den første Oslo aftale var katastrofale for den palæstinensiske økonomi. De almindelige forhold for personers og varers passage af grænserne blev strammere end nogensinde før, og grænserne åbnede og lukkede sig i takt med de stadigt ringere politiske konjunkturer. Grænserne var gennemsnitligt lukket omkring en fjerdedel af året med 1996 som det værste år. 1998 blev det første år i fem år, hvor grænserne blev holdt åbne igennem næsten hele året og de gode takter er fortsat ind i 1999 samt den første halvdel af 2000. Omkostningerne ved grænselukninger er meget vanskelige at gøre op. De falder i to grupper, nemlig omkostninger, der gør ondt her og nu, og omkostninger, der forhindrer udviklingen af et rigere Palæstina i fremtiden. På kort sigt rammes beskæftigelsen. Der er en direkte effekt, når folk ikke kan komme på arbejde i Israel og i bosættelserne. Der er også en indirekte effekt, når varer ikke kan passere grænsen. Virksomheder kan ikke få råvarer og eksportere deres færdigvarer. Derfor falder den indenlandske beskæftigelse også. Når op mod en tredjedel af arbejdsstyrken har arbejde i Israel og bosættelserne, og de fleste erhvervsgrene i Palæstina er stærkt afhængig af råvarer udefra, er det ikke overraskende, at svingningerne i arbejdsløsheden bliver meget store. De interne grænselukninger gør situationen værre. Så bliver mange mennesker på Vestbredden også forhindret i at passe deres arbejde. Arbejdsløsheden kan komme op på 50 procent under grænselukninger.
Udover de omkostninger, der føles her og nu, er der mere langsigtede omkostninger, der skylder den usikkerhed, som skabes. Særligt går det ud over sektorer, der afhænger af tætte forbindelser til omverdenen og af overholdelse af præcise tidsfrister. Problemet med grænserne er ikke blot, at de en gang imellem bliver lukkede, men også at det er umuligt at forudsige, hvornår de bliver det. I landbrugssektoren, hvor høstsæsoner og afgrødernes forgængelighed er faktorer, man må lære at leve med, får usikkerheden en særlig betydning. Landbrugsvarerne bliver ofte ødelagt, imens landmanden venter på, at grænserne blive åbne igen. Investeringerne er generelt udeblevet. Grænselukningerne har virket som en blokering for investeringer både på dem fra udlandet og på palæstinensernes egne. Palæstinenserne foretrækker at investere i fast ejendom, da afkastet heraf ikke er så afhængigt af, om produkter kan komme ud og ind af området. Udenlandske investorer foretrækker simpelthen at holde sig væk. Hovedforklaringen er den manglende tiltro til, at grænselukningerne og den generelle adgangsbegrænsning for varer og personer vil forsvinde således, at der vil være projekter, det kan betale sig at investere i.
Størrelsen af de samlede omkostninger af Israels politik overfor Palæstina efter Oslo aftalen er naturligvis meget vanskelig at fastsætte med nogen større præcision. Alligevel kan det være nyttigt at forsøge for at få en ide om selve størrelsesforholdet. Det er gjort i en bog udgivet af Verdensbanken i samarbejde med et palæstinensisk forskningsinstitut, nemlig Palestine Economic Policy Research Institute.

 

Figur B. Grænselukninger og palæstinensisk beskæftigelse i Israel, 1987-98
Noter: Tallene for palæstinensisk beskæftigelse i Israel dækker Israel og de israelske bosættelser. Tallene inkluderer både legale og illegale arbejdere i Israel og bosættelserne.
Kilder: Grænselukninger: Arbejdsministeriet, Shaban (1999), UNSCO (1999). Beskæftigelse: Farsakh (1998), Shaban (1999).

Som det fremgår, bliver Gaza ramt hårdere end Vestbredden. Dette skyldes, at Gaza traditionelt har været mere afhængig end Vestbredden af arbejde i Israel. Tabene er overordentlig store, helt op til 40 procent af BNI, altså af den samlede indkomst for Gazas vedkommende i 1996. Gennemsnitligt er tabet på 18 procent af BNI årligt over de fire år, beregningerne dækker. Man kan utvivlsomt diskutere beregninger af tabet ved den generelle adgangsbegrænsning og af almindelige og interne grænselukninger, men der er ingen tvivl om, at der er tale om meget store tab.
 
Det palæstinensiske selvstyres økonomiske politik
Palæstinensernes indflydelse på deres egen økonomi har været begrænset siden fredsprocessen gik i gang, men den har ikke været helt fraværende. I virvaret af restriktioner og grænselukninger kan det være vanskeligt at se noget selvstændigt råderum for en palæstinensisk økonomisk politik. Men der er stadig beslutninger, som kan og bør tages af Selvstyret. Selvom Selvstyrets ansvarsområde er en kompliceret affære, er mange traditionelle økonomiske politikker i dag under Selvstyrets kontrol. Der er dog begrænsninger, især når det gælder udenrigshandel og pengespørgsmål.
Iagttagere og udenlandske bistandsydere har efterlyst klare udmeldinger om den linie i den økonomiske politik, som Palæstina agter at følge. Fra starten har man set det som en fordel, at Palæstina bliver selvstændigt på et tidspunkt, hvor en lang række andre udviklingslande har trådt deres barnesko. Palæstina kan lære af deres erfaringer og i særdeleshed undlade at blande sig i økonomien på områder, hvor den private sektor er bedre egnet. Samtidig bør Palæstina undlade at binde for mange ressourcer i offentligt forbrug. Offentligt forbrug kan være gavnligt her og nu, men sker på bekostning af langsigtede investeringer. Skræmmeeksemplet her er Egypten, hvor den offentlige sektor er et alvorligt dræn for økonomien. Den har en overbemandet arbejdsstyrke, der er så underbetalt, at de ansatte i mange tilfælde er tvunget til ikke at passe deres job og have arbejde ved siden af for at kunne overleve.
Så længe økonomien ømmer sig under israelske restriktioner og grænselukninger har selvstyrets egne handlinger kun begrænset betydning. Udvidelsen af den offentlige sektor kan ligefrem forsvares i denne situation, fordi den skaber nye arbejdspladser til erstatning for dem, som tabes i Israel. Men denne kortsigtede tænkning kan blive dyr på lang sigt. Der er en lang række af opgaver, der må løses, før den palæstinensiske økonomi bliver internationalt konkurrencedygtig for varer og investeringer, hvad enten israelerne stikker en kæp i hjulet eller ej. Der må være et fast og klart regelsæt for de udenlandske investeringer og sikre spilleregler for palæstinenserne egne aktiviteter. Vestbredden og Gaza lider i dag fortsat under at have været under to forskellige nationer før israelernes besættelse. Det jordanske retssystem danner, som omtalt i kapitel 4, stadig grundlaget på Vestbredden, hvor det egyptiske er fundamentet i Gaza. På en række områder som ejendomsretten til jord og regler for handel er den juridiske praksis derfor forskellig i de to områder. Skal palæstinenserne have en fremtid, hvis der en dag kommer en tid uden israelske restriktioner og grænselukninger, er det vigtigt, at der er ryddet op i sådanne mudrede regelsæt og skabt enkle og klare forhold for den økonomiske aktivitet. Ellers vil investeringer fortsat passere uden om Vestbredden og Gazastriben.
Linien i den økonomiske politik har været bragt i tvivl af eksistensen af en række handelsmonopoler under selvstyret. I dag bliver basale varer og råmaterialer som benzin, cement og jern importeret af handelsmonopoler, der er forbundet med folk omkring selvstyret. Monopolerne fører til højere priser og svækker dermed den palæstinensiske økonomis konkurrenceevne i en situation, hvor den bør styrkes for at udvikle en eksportorienteret økonomi til erstatning for eksporten af arbejdskraft. Den førte politik går altså stik imod det, der kræves af den økonomiske situation, hvad økonomiske donorer da heller ikke har undladt at påpege. Selvstyret har forsikret udlandet om, at dets engagement i kommercielle aktiviteter ville høre op, men foreløbig uden resultat. Hvis den nuværende palæstinensiske politik fortsætter er der en stor risiko for, at den palæstinensiske økonomi vil ende med at være som en hvilken som helst tredje verdens økonomi, med en stor offentlig sektor og en privat sektor præget af lav produktivitet og mangel på konkurrenceevne.
Det er dog også værd at pege på enkelte positive elementer. Nogle opgaver som skatteopkrævning er blevet løst bedre end forventet. Selvstyret opkræver over 20 procent af BNP i skatter og afgifter inklusiv told og afgifter opkrævet af Israel ved de fælles toldbarrierer og overført til selvstyret.
Det er et højt tal for et udviklingsland. Nogle institutioner som det statistiske bureau, PCBS, er også blevet skoleeksempler på effektiv ledelse og høj produktivitet beundret og benyttet også af de mange udenlandske institutioner, der er til stede i Palæstina som Verdensbanken og Den International Valutafond, IMF. Samtidig er der sket en betydelig institutionsopbygning. Et eksempel er Ministeriet for Planlægning og Internationalt Samarbejde (MOPIC). MOPIC er efter nogen usikkerhed i perioden 1993-95 blevet hovedorganet for koordinering af den økonomiske bistand med udlandet og har bevist over for de udenlandske bistandsydere, at selvstyret er i stand til en planlægning af bistanden som et led i langsigtede offentlige investeringsplaner.

 

http://palaestina-info.dk/images/IS_right.gif" height="5" width="8">

 

Gadesælgere i Jabalya flygtningelejren, Gaza (Bjørn Meidell)

http://palaestina-info.dk/images/IS_08.gif" height="7" width="217">

Udenlandsk bistand til fredsprocessen
Lige efter underskrivelsen af den første Oslo aftale mødtes det internationale samfund til konference i Washington for at studere muligheden for at understøtte fredsprocessen med udenlandsk bistand. Man blev enige om at yde bistand for 2,4 milliarder dollars over de efterfølgende fem år[19]. Senere har yderligere løfter bragt den lovede bistand op på omkring 4,2 milliarder dollars. Størstedelen af den lovede hjælp er gavebistand, resten er lån på fordelagtige vilkår[20]. Med 2,5 millioner indbyggere i Palæstina svarer den lovede bistand til 2.500 danske kroner om året per palæstinenser eller omkring 20 procent af BNI.
Siden hen, altså efter konferencen i Washington, er entusiasmen faldet noget og baggrunden for bistanden har ændret sig til det værre. Målene for bistanden, som de blev fastlagt på donorkonferencen, var dels at støtte fortsatte forhandlinger igennem overgangsperioden, og dels at sikre de nødvendige ressourcer til at møde nuværende og mere langsigtede behov hos den palæstinensiske befolkning. Målet med bistanden har ændret form undervejs. Først var det meningen, at bistanden skulle gives til langsigtede investeringer, hvorimod kortsigtet støtte til selvstyrets løbende udgifter skulle undgås. Men de mange grænselukninger forårsagede en økonomisk krise, som de udenlandske donorer ikke bare kunne sidde overhørig. Fra langsigtet udvikling blev målet med bistanden ændret til at holde palæstinensernes indkomster oppe og selvstyret i gang.
Denne udvikling ses tydeligt af bistandsydernes egne målsætninger. Verdensbanken udarbejdede umiddelbart efter donorkonferencen i 1993 et program for bistand til Palæstina. Det såkaldte "Emergency Assistance Programme" (EAP) omfattede bistand til offentlige investeringer til bla. infrastruktur som veje, støtte til den private sektor i form af finansiering, støtte til indsættelsen af en palæstinensisk offentlig sektor og teknisk bistand.
Sammensætningen af bistanden er blevet påvirket af, at de politiske og dermed de økonomiske forhold blev værre end forventet. Den bistand, der blev givet indenfor rammerne af EAP, kan splittes op i tre kategorier, nemlig investeringsbistand, teknisk bistand og overgangsbistand. Den tekniske bistand var forholdsvis beskeden. Investeringsbistanden var planlagt til at være omtrent tre gange så stor som den kortsigtede overgangsbistand. I stedet endte overgangsbistanden med at være næsten dobbelt så stor som investeringsbistanden[21].
Overgangsbistanden var bistand til opbygningen af ministerier og andre offentlige institutioner. Det var tanken, at opbygningen skulle støttes i starten, fordi den startede stort set fra bar bund. Efter nogle år skulle selvstyret selv være i stand til at financiere de løbende udgifter, og donorerne skulle koncentrere sig om investeringer. Grænselukninger og andre hindringer forhindrede dette. Med den dybe økonomiske krise blev der et uforudset stort behov for beskæftigelsesprojekter og andre foranstaltninger for at holde levestandarden oppe. Med fredsprocessens sammenbrud i 1996 tabte donorerne mere og mere de langsigtede perspektiver af syne og koncentrerede sig om at holde hjulene i gang i den palæstinensiske økonomi. Håbet var og er for så vidt fortsat, at fredsprocessen igen vil gå i gang, og man vil kunne tænke langsigtet igen.
Politiske problemer har forhindret en gennemførelse af vigtige investeringsprojekter. Et eksempel er anlæggelse af en havn og bygningen af en lufthavn i Gaza. Begge projekter er gået meget langsomt på trods af udenlandske bistandsyderes vilje til at betale. Havnen er projekteret til bygning i tre faser. I første fase skal der bygges en 700 meter lang og 11 meter dyb mole til beskyttelse af en havn til mindre skibe. Senere i anden og tredje fase skal havnen uddybes og molen udvides, så selv de største skibe kan lægge til. De anslåede udgifter til den første fase er omkring 60 millioner dollars for selve havnen og yderligere 40 millioner dollars for tilknyttede faciliteter på land og jernbane-faciliteter til transport af fragt. Forskellige europæiske donorer har tilkendegivet vilje til at finansiere denne fase, alligevel er projektet blevet henlagt på grund af israelsk-palæstinensiske uoverensstemmelser i fredsprocessen. Lufthavnen er først taget i brug i efteråret 1998 efter års ventetid, og der er med Sharm al-Sheikh aftalen fra september 1999 langt om længe givet grønt lys til havnebyggeriet.
 
Konklusion
Intifadaen og støtten til Saddam Hussein under Golfkrigen havde gjort palæstinenserne fattige, men under fredsprocessen skulle de blive fattigere endnu. Det private forbrug er faldet med en fjerdedel og en tredjedel af Gazas befolkning er fattige, det samme kan i år 2000 siges om en ud af ti på Vestbredden. På trods af den megen snak om fred og palæstinensisk selvstyre påvirkes den aktuelle økonomiske situation fortsat hovedsageligt af israelske beslutninger. Grænser er blevet lukket ofte og langvarigt og israelerne har i perioder med åbne grænser sat snævre restriktioner på personers og varers fri bevægelighed. Dermed sættes økonomien på et vågeblus og mulighederne for at påvirke økonomien positivt af selvstyret og af de mange udenlandske bistandsydere svækkes meget kraftigt. Palæstina har i høj grad overlevet som en følge af den store udenlandske bistand, der har ændret form fra at være sigtet på langsigtet udvikling til at være nødhjælp for et helt samfund og i en vis forstand også for fredsprocessen i sig selv. Internt i Palæstina er der sket en vis kapacitetsopbygning. Palæstina er i dag styret af et antal ministerier og andre offentlige institutioner, der har måttet opbygges fra grunden. Desværre har interne magtkampe, dårlig styring og korruption svækket den nye palæstinensiske administration. Fremtidsudsigterne er derfor dystre for den palæstinensiske økonomi. Alt afhænger af om fredsprocessen giver palæstinenserne det minimum af økonomisk handlefrihed og territorium, der er nødvendigt for en levedygtig økonomi, men også selvstyrets egne evner til at administrere en økonomisk udvikling hvis fredsprocessen skulle åbne op for en sådan er afgørende.
[1] Kilderne til figur A er for det private forbrug i perioden 1992-96 det israelske statistiske bureaus forbrugsundersøgelser for Gaza og Vestbredden sammenholdt med det palæstinensiske statistiske bureaus ditto, som refereret i Shaban (1999a), s. 20 og for 1996-98 det palæstinensiske statistiske bureaus forbrugsundersøgelser som refereret i UNSCOs rapporter over økonomiske og sociale forhold på Vestbredden og i Gaza (UNSCO 1998, 1999). For fattigdommen er Shaban (1999a), s. 21 anvendt og for BNI per capita i 1992-93 er der anvendt Verdensbankens estimater baseret på nationalregnskabsdata fra det israelske statistiske bureau for 1992-93 og fra det tilsvarende palæstinensiske for 1994-96. Estimaterne er refereret i Shaban (1999a), s. 26. Kilden til arbejdsløshedsprocenterne er det palæstinensiske statistiske bureau (PCBS 1998, 1999a) og for beskæftigelsen i Israel er Farsakh (1998b) anvendt.
[2] Denne artikel er en forkortet og lettere revideret udgave af kapitel 8 i bogen Arafats Palæstina af Michael Irving Jensen og Andreas Laursen udgivet på Odense Universitetsforlag i år 2000. Artiklen er dermed bygget på materiale, der dækker udviklingen optil foråret 2000.
[3] UNSCO (1998, 1999). Der er antaget en befolkningsvækst på 6 procent om året.
[4] UNSCO (1999).
[5] Gabriel og Sabattelo (1986), s. 253.
[6] Farsakh (1998a), s. 16.
[7] Verdensbanken (1993a), s. 17.
[8] Verdensbanken (1993c), s. 54.
[9] Verdensbanken (1993c), s. 54.
[10] Verdensbanken (1993b), s. 8.
[11] Farsakh (1998b), s. 9.
[12] (Journal of Palestine Studies, no. 4, 1995, 171)
[13] Farsakh (1998b), s. 10.
[14] (Journal of Palestine Studies, no. 4, 1995, 165)
[15] Paris protokollen blev først forhandlet som et selvstændigt dokument, men den er efterfølgende blevet indskrevet som et appendiks til først Cairo-aftalen (4. maj 1994), der oprettede selvstyret for Jeriko og Gazastriben og senere let revideret i den anden Oslo aftale fra september 1995, som udvidede selvstyret til byerne på Vestbredden.
[16] IPCRI (1994).
[17] Oversættelse af følgende engelske tekst: "Both sides will attempt to maintain the normality of movement of labor between them, subject to each side's right to determine from time to time the extent and conditions of the labor movement into its area. If the normal movement is suspended temporarily by either side, it will give the other side immediate notification" (Agreement on the Gaza Strip and the Jericho Area, Annex IV, Article VII, 1 som angivet i Forenede Nationers Generalforsamling 1994).
[18] Oversættelse af følgende engelske tekst: "The provisions of this Agreement shall [not] prejudice ... Israel's right, for security and safety considerations, to close the crossing points to Israel and the prohibit or limit the entry into Israel of residents and of vehicles from the Gaza Strip and the Jericho area" (Agreement on the Gaza Strip and the Jericho Area, Annex I, Article VII, 1, d, som angivet i Forende Nationers Generalforsamling 1994).
[19] Khadr (1999), s. 143.
[20] MOPIC (1998).
[21] Khadr (1999), s.150.