Forhandlinger og aftaler

 
 
Skrevet af: Aandreas Laursen
 

 

Fra underskrivelsesceremonien af Osloaftalen i Washington, september 1993. Rabin, Clinton og Arafat.

 

 
Fra Oslo til Camp David 2000
 
Om grundlaget for aftalerne mellem Israel og palæstinenserne (1993-2000)
 
Oslo-aftalen (Oslo 1) fra september 1993 markerede en skelsættende begivenhed i konflikten mellem Israel og palæstinenserne. Aftalen fastlagde principperne for en fredelig løsning på konflikten og dannede grundlag for efterfølgende aftaler.
 
Selvom parterne efterhånden har indgået en halv snes aftaler, er der grundlæggende tale om to: Oslo 1 fra september 1993 og Oslo 2 fra september 1995. De aftaler, der blev indgået i perioden mellem Oslo 1 og Oslo 2 blev optaget og samlet i Oslo 2. De aftaler, der er kommet til efter september 1995, for eksempel Hebron-aftalen fra januar 1997, Wye-aftalen fra oktober 1998 og Sharm al-Shaikh-aftalen fra september 1999, har alle været aftaler, der skulle implementere spørgsmål fra Oslo 2. At de således er en slags underaftaler af Oslo 2 betyder dog ikke, at de ikke har ændret på visse fundamentale aspekter af Oslo 2. For eksempel er bestemmelserne om overdragelsen af besat territorium fra den israelske hær til den palæstinensiske selvstyremyndighed løbende blevet udvandet.
 
Indledningsvis kan man spørge om Oslo-processen er død, sådan som mange gennem snart flere år har hævdet. Helt formelt kan det påpeges, at aftalerne, der ligger til grund for processen ikke har nogen udløbsdato. Det er korrekt, at overgangsperioden var forudset at skulle vare fem år indtil maj 1999, men parterne har overskredet stort set alle andre tidsfrister, så det ville være mærkeligt, hvis den deadline, der efter alt at dømme var sværest at overholde, skulle være ufravigelig. På den anden side må man se i øjnene, at overgangsperioden, og dermed Oslo 2, på mange måder er ophørt med at fungere efter planen. Således er flere af bestemmelserne i Oslo 2 endnu ikke gennemført.
 
Mens Oslo 2 derfor ikke længere er effektiv som et redskab til løsning af konflikten mellem Israel og palæstinenserne, er principperne, der udstikkes i Oslo 1 fortsat yderst gangbare. Principperne om opnåelse af en retfærdig og varig fred samt forsoning er fortsat centrale. Det væsentlige er nu at finde en model, der kan implementere disse principper. Den åbenlyst manglende fredsdividende for palæstinenserne efter syv års fredsproces tyder på, at visse aspekter af processen må revideres. Som det argumenteres nedenfor kræver en fred forhandlinger og kompromiser. Samtidig med denne anerkendelse må man dog fastholde at forhandlingerne for at opnå en varig fred, må tage udgangspunkt i folkeretlige principper, samt at der fremover bør involveres andre internationale parter end USA.
 
 
Oslo 1
 
Oslo 1 (officielt: Declaration of Principles on Interim Self-Government Arragements) udstikker målene for de kommende forhandlinger. Dette gælder dels nogle generelle principper for en politisk proces for at opnå en retfærdig og varig fred, dels nogle mere konkrete forhold. Aftalen deler fredsprocessen i to: en overgangsperiode på højst fem år og de endelige forhandlinger, der skal påbegyndes to år inde i overgangsperioden, og som altså forudses at skulle vare tre år. I løbet af overgangsperioden skal territorium og myndighed overdrages fra den israelske hær til den palæstinensiske selvstyremyndighed. Denne selvstyremyndighed oprettes ved Gaza-Jeriko aftalen den 4. maj 1994 (officielt: Agreement on the Gaza Strip and the Jericho Area), og det er denne dato, der er blevet styrende for fredsprocessen, herunder den fem års overgangsperiode, der altså officielt udløb den 4. maj 1999. Oslo 1 fastsætter videre, at en række af de vanskeligste emner skal gemmes til de endelige forhandlinger: Jerusalems status, bosættelserne fremtid, de palæstinensiske flygtninges fremtid samt de endelige grænser og sikkerhedsspørgsmål.
 
Trods aftalens relative overskuelighed gemmer der sig væsentlige detaljer selv i enkelte ord i teksten. Man skal således lægge mærke til, at parterne indgår i en ’politisk proces’ og ikke i en proces, der forsøger at afgøre striden på juridisk (folkeretligt) grundlag. Dette er vigtigt i sig selv, men det får endnu større betydning, når den politiske proces foregår mellem to meget ulige parter. Det er uden videre klart, at Israel på alle områder er langt den stærkeste part i en forhandlingssituation med PLO.
 

Beskrivelse: http://palaestina-info.dk/images/IS_right.gif

 

Ødelagt bygning i Arafats hovedkvarter efter israelsk misil-angreb forår 2002. Ariel Sharon har efter sin magtovertagelse i februar 2001 systematisk arbejdet på at ødelægge det palæstinensiske selvstyre. (Sune Segal)

Beskrivelse: http://palaestina-info.dk/images/IS_08.gif

 
En anden vigtig detalje ved Oslo 1 er udskydelsen af en række centrale spørgsmål til de endelige forhandlinger. Umiddelbart er filosofien bag en sådan udskydelse indlysende. Disse er spørgsmål, hvor parterne står længst fra hinanden, og hvis de skulle behandles først, ville der sikkert ingen aftale blive. Det er håbet, at parterne gennem en femårs overgangsperiode får så megen tillid til hinanden og bliver trukket så langt ind i en selvforstærkende proces, at de bliver i stand til at nå til enighed selv på disse vanskelige spørgsmål. Alt dette lyder korrekt og logisk, men i det konkrete forhold mellem Israel og PLO har udskydelsen tillige haft videre betydning. I og med at det er Israel, der har bosættelserne og holder Øst-Jerusalem besat, har udskydelsen yderligere cementeret Israels fysiske stilling i de besatte områder, delvis fordi Israel har fastholdt, at det er tilladt at fortsætte med at udbygge bosættelserne, selv mens forhandlingerne står på. På en række områder har Israel faktisk opnået en mere fordelagtig stillig i forhold til bosættelserne under fredsprocessen, end Israel havde før 1993.
 
 
Oslo 2
 
Oslo 2 (officielt: Israeli-Palestinian Interim Agreement on the West Bank and the Gaza Strip) blev indgået i september 1995. Med denne aftale skulle alle forhold omkring overgangsperioden være på plads. Aftalen regulerede bl.a. spørgsmålene om valget til det palæstinensiske selvstyreråd og posten som raees (præsident, der blev afholdt i januar 1996), om overdragelse af myndighed og ansvar for 40 emneområder (så som landbrug, handel, industri, beskatning, kultur, sundhed og postvæsen) om oprettelsen af en palæstinensisk politistyrke på op til 30.000 mand og om yderligere overdragelse af territorium på Vestbredden (se kort p. x).
 
Om end alle emner har stor betydning, er det ingen overdrivelse at fastslå, at overdragelsen af territorium, og navnlig hvor meget territorium, var centralt for overgangsperioden. Parternes forhandlingsposition ved de endelige forhandlinger er i høj grad bestemt af, hvor meget territorium, de har kontrol over. Det kan derfor ikke overraske, at palæstinenserne ønskede størstedelen af Vestbredden (80-90%) overdraget i løbet af overgangsperioden, mens Israel ønskede at begrænse overdragelsen. I tilgift til en umiddelbar israelsk tilbagetrækning fra de større palæstinensiske byer, der fandt sted i løbet af efteråret 1995 (dog fandt en delvist tilbagetrækning fra Hebron først sted i januar 1997), forpligtede Israel sig til yderligere tre tilbagetrækningsrunder, der oprindeligt skulle begynde i foråret 1996 og være afsluttet i september 1997. Disse tidsfrister blev løbende overskredet, og her i vinteren 2000 mangler Israel fortsat at gennemføre den sidste af de tre tilbagetrækninger.
 
Overdragelsen af territorium på Vestbredden blev yderligere kompliceret af en opdeling i tre ’områdetyper’: Område A, hvor palæstinenserne har ansvaret for almindelig ro og orden samt indre sikkerhed; Område B, hvor palæstinenserne har ansvaret for almindelig ro og orden, mens Israel har ansvaret for sikkerhed; og Område C, hvor palæstinenserne ingen myndighed har. I vinteren 2000 omfatter Område A 18,2% og Område B 21,8%. Israel opretholder fuld kontrol på 60% af Vestbredden, Område C.
 
 
En endelig aftale og Camp David 2000
 
Ifølge Oslo 2 skulle forhandlingerne om en endelig aftale påbegyndes senest i maj 1996. Det var tanken, at de tre år, indtil overgangsperiodens afslutning i maj 1999, kunne bruges til de endelige forhandlinger. Denne deadline viste sig siden at falde umiddelbart forud for det israelske valg i foråret 1996, der bragte Likud og Benjamin Netanyahu til magten. På grund af det forestående valg kom forhandlingerne ikke i gang, og efter valget af Netanyahu til posten som Israels premierminister, blev forholdet mellem parterne kølnet betydeligt.
 
Dette betød, at der ikke blev gjort reelle forsøg på at starte de endelige forhandlinger, og der skete ingen fremskridt på dette område under Likuds regeringsperiode fra 1996 til 1999. Med valget af Ehud Barak i foråret 1999 så mange iagttagere mere optimistisk på fremtiden. Ved topmødet i Sharm al-Shaikh i september 1999 aftalte parterne, at de endelige forhandlinger skulle genstartes og accelereres, således at en endelig aftale kunne være på plads inden et år, det vil sige inden den 13. september 2000. Trods dette er det rimeligt at fastslå, at parterne først for alvor begyndte at behandle de centrale emner: Jerusalem, flygtninge, bosættelser, sikkerhed og grænser, ved Camp David topmødet i juli 2000.
 
Parternes officielle udgangspunkt var følgende: Israel mener ikke, at det er forpligtet til en fuld tilbagetrækning fra de besatte områder, at Jerusalem er Israels evige og udelelige hovedstad og at Israel hverken har juridisk eller moralsk ansvar for de palæstinensiske flygtninge. Palæstinenserne kræver fuld israelsk tilbagetrækning til 1967-grænserne, hvilket også gælder for Øst-Jerusalem, samt ret for palæstinensiske flygtninge til at vende tilbage til deres hjem i Israel og/eller modtage kompensation.
 
Det synes at være den overvejende opfattelse, at Israel ved premierminister Barak bevægede sig endog meget langt for at imødekomme palæstinenserne, men at Arafat, af tilsyneladende uforståelige årsager, ikke slog til. Det er korrekt, at Barak ved Camp David for første gang brød med, hvad der indtil da havde været officiel israelsk politik, nemlig at et samlet Jerusalem er Israels evige hovedstad. Efter sigende var Barak villig til at tillade palæstinensisk suverænitet over visse østlige dele af et forstørret Jerusalem samt afgive en vis kontrol med dele af den gamle bydel, herunder flere muslimske og kristne helligdomme. Arafat takkede nej, og krævede fuld suverænitet over Øst-Jerusalem og navnlig den muslimske helligdom Klippemoskeen, Haram al-Sharif.
 
 
Hvorfor brød Camp David sammen?
 
Mange har anklaget Arafat for at være skyld i, at Camp David ikke førte til en endelig aftale. Forundringen har været stor i den vestlige verden i betragtning af, hvilke hidtil uset store imødekommelser Israel lagde på bordet. Mange spørger, hvorfor Arafat på denne baggrund afviste en aftale?
 
Man kan fremkomme med en række mulige svar: Måske kunne Arafat ikke acceptere aftalen, selvom han gerne ville. Flere har påpeget, at han ikke forud havde gjort nogen indsats for at forberede palæstinenserne på det kompromis, der var nødvendigt. Tilsvarende fik han heller ingen støtte til kompromiser fra den større arabiske eller islamiske verden. Tværtimod blev han fanget af sin egen fyrige retorik om ’fuld suverænitet’ og intet andet. Der er ingen tvivl om, at begrebet suverænitet i denne forbindelse medfører én og kun én ’vinder’, og derfor ikke er befordrende for indgåelsen af kompromiser.
 
En anden forklaring på Arafats afvisning af en aftale kunne være, at han håber, at Israel vil komme tilbage med et bedre tilbud. Det er dog højst usandsynligt, grænsende til det umulige, at dette skulle ske, i alle tilfælde inden for den nuværende fredsproces. Usandsynligheden af at Israel vil fremkomme med et bedre tilbud, blev i retrospekt yderligere forstærket af den amerikanske præsidents udtalelse efter Camp David topmødet om, at palæstinenserne var ansvarlige for sammenbruddet. De ‘uvildige’ amerikanske forligsmænd havde tydeligvis internaliseret Israels synspunkter.
 
Disse forsøg på at forklare Arafats nej forudsætter naturligvis, at der var tale om et godt tilbud. Hvis tilbudet ikke var så godt som vestlige aviser og politikere tilsyneladende mener, behøver man selvfølgelig ikke lede længe for at forklare et nej. Det er interessant i denne forbindelse, at det israelske tilbud kun er ’godt’ eller ’generøst’, hvis man accepterer Israels udgangspunkt, hvilket som omtalt var, at Jerusalem er Israels evige, udelelige hovedstad, og derfor som udgangspunkt ikke til forhandling. Man kan derfor anerkende, at Israel har bevæget sig, men bevægelsen er gået fra et komplet uacceptabelt standpunkt til et andet fortsat (om end mindre) uacceptabelt standpunkt. Dette er netop en af farerne ved at forsøge at forlige konflikten mellem Israel og palæstinenserne gennem et forhandlingsforum mellem to parter, uden at bringe det internationale samfund ind og uden udtrykkeligt at basere forhandlingerne på for eksempel folkeretten. Både det international samfund ved FN og folkeretten fastholder således, at Øst-Jerusalem er besat område på samme måde som resten af Vestbredden, hvilket ganske tydeligt anskueliggør, hvorfor Israels udgangspunkt er uacceptabelt.
 
Interessen for Camp David sammenbruddet har helt overvejende fokuseret på spørgsmålet om Jerusalems status, hvilket giver indtryk af, at parterne var enige om de andre spørgsmål, herunder navnlig bosættelser, grænser og flygtninge. Om sådan enighed virkelig eksisterede er dog tvivlsomt.
 
Med hensyn til bosættelserne, og dermed i vid udstrækning implicit spørgsmålet om de fremtidige grænser, tyder meget på, at Israel ved Camp David var villig til at opgive bosættelserne i Gazastriben, der huser omkring 5.-6.000 bosættere, men beslaglægger omkring en tredjedel af Gazastribens territorium. Selvom en kommende faktisk, fysisk evakuering af bosætterne i Gazastriben nok kan og vil skabe store problemer, er forholdene på Vestbredden dog langt mere komplicerede.
 
Her bor omkring 200.000 bosættere i tilgift til de omkring 200.000 andre bosættere, der bor i det af Israel definerede ’Storjerusalem’. Formelen ved Camp David i forhold til Vestbredden skulle være, at Israel annekterer bosættelser nær den israelske grænse, hvor ca. 80% af bosætterne bor, til Israel.
 
Det annekterede landområde ville udgøre mellem 5 og 10% af Vestbredden, hvilket til dels skulle kompenseres ved at tildele Gazastriben et stykke af det nuværende Israel. De resterende bosættelser skal herefter enten evakueres eller leve videre under palæstinensiske styre. Flere palæstinensiske kilder har dog afvist Israels forslag, måske ikke så meget på grund af de overordnede principper, men på grund af den konkrete implementering.
 
Det er naturligvis væsentligt, hvor stort et område Israel ønsker at annektere, her 5 til 10%, men det er tillige uhyre vigtigt, hvor disse procenter er placeret. Det er navnlig her problemerne opstår. En interessant måde at analysere parternes tilgang til dette spørgsmål er gennem Oslo 1’s behandling af forholdet mellem overgangsperioden og den endelige aftale, der mildest talt er selvmodsigende: Det hedder på den ene side, at de foranstaltninger og tiltag, der gennemføres i overgangsperioden skal være en integreret del af hele fredsprocessen, men på den anden, at aftalerne om overgangsperioden ikke må binde de endelige forhandlinger til et bestemt resultat. Israel fulgte ved Camp David en logik, hvor der går en lige linie fra overgangsperioden til den endelige aftale, mens PLO ser disse to adskilt, således at tendenser fra overgangsperioden ikke skal have indflydelse på forhandlingerne om den endelige aftale.
 

Beskrivelse: http://palaestina-info.dk/images/IS_right.gif

 

En tilbageholden Arafat giver Rabin hånden til ære for fotograferne, underskrivelsen i Washington, september 1993

Beskrivelse: http://palaestina-info.dk/images/IS_08.gif

 
Det er i denne forbindelse vigtigt at understrege, at palæstinenserne i vidt omfang har givet efter for israelsk pres i forhandlingerne omkring både Oslo 1 og Oslo 2. I forhold til sidstnævnte eksemplificeres det tydeligt omkring overdragelsen af territorium, hvor palæstinenserne påregnede at få kontrol med størstedelen af Vestbredden, men hvor realiteterne i dag er, at Israel fortsat har fuldstændig kontrol med 60%. Hertil kommer, at de 40% som palæstinenserne har hel eller delvis kontrol med er fragmenteret og uden territorial sammenhæng. Denne fragmentering fortsættes i vidt omfang i de israelske forslag omkring bosættelserne, fordi Israels territoriale krav i denne forbindelse er bestemt af bosættelsernes yderligere ekspansion og sikkerhed. Selvom 5 til 10% måske ikke lyder af meget, har det stor betydning, hvis området er bestemt på bosættelsernes betingelser, og ikke af hensyn til en fremtidig palæstinensiske stats territoriale sammenhæng og levedygtighed. Selvom parterne derfor muligvis kan blive enige om anneksion af en vis procentdel af Vestbredden, forbliver det største problem at placere procenterne fysisk.
 
For de palæstinensiske flygtninges vedkommende skulle parterne være blevet enige om, at et mindre antal får lov at vende tilbage til, hvad der i dag er Israel, gennem familiesammenføringsordninger, mens langt hovedparten af de omkring fire millioner palæstinensiske flygtninge skal tilbydes kompensation og i et vist omfang mulighed for at bosætte sig i en ny palæstinensisk stat, hvis de skulle ønske det. Der er således ikke tale om nogen ’right of return’, som palæstinenserne har krævet og som de har ret til i henhold til FN resolution 194 fra 1949.. Det er dog uklart, om parterne var nået til en sådan enighed.
 
 
Kan der bygges bro?
 
Uanset, hvad fremtiden vil bringe af mulige lederskift i Israel og blandt palæstinenserne, og uanset om parternes næste aftale bliver endnu en midlertidig aftale i stedet for en endelig aftale, vil de svære spørgsmål skulle behandles, nu eller i fremtiden. Henset til forhandlingerne indtil nu, hvordan er det muligt at bygge bro mellem de modstridende holdninger og skabe en varig fred?
 
I det foregående er fredsprocessen som en forhandlingsproces mellem to parter blevet kritiseret, og nogle vil måske læse det som en afvisning af ethvert kompromis, der ikke imødekommer alle palæstinensernes ønsker. Hertil skal for det første påpeges, at man må huske på de kompromiser, som palæstinenserne allerede har indgået: Som bekendt krævede PLO gennem mange år, at en sekulær stat for både jøder og arabere skulle oprettes på det område er udgøres af dagens Israel, Vestbredden og Gazastriben, det vil sige, at PLO ønskede at nedlægge eller udslette staten Israel.
 
PLO har langsomt bevæget sig mod en to-statsløsning, og ved Oslo 1 anerkendte PLO Israels ret til at eksistere, hvilket siden er blevet yderligere effektueret gennem en ændring af PLO’s Charter. PLO opgav, på vegne af det palæstinensiske folk 77% af det område, flertallet af palæstinensere anså for deres hjemland. Man kan hævde, at dette blot var at se kendsgerningerne i øjnene, men faktum er ikke desto mindre, at PLO accepterede Israel. Til gengæld anerkendte Israel PLO som repræsentant for det palæstinensiske folk, men ikke en palæstinensiske stat i de besatte område.
 
For det andet må det fastholdes, at kompromiser er nødvendige, men de forudsætter dog et vist udgangspunkt eller fundament, hvis man skal undgå at magten fuldstændig overkommer retten i en åben forhandlingsproces, hvor ’de stærke gør som de kan, og de svage lider som de må’. Et sådant fundament har parterne faktisk allerede aftalt i Oslo 1. Som man måske kunne forvente, i betragtning af, at de endelige forhandlinger behandler de mest kontroversielle spørgsmål, er retningslinierne i Oslo 1 meget generelle. Det hedder, at den endelige, eller permanente, løsning af konflikten skal basere sig på FN’s Sikkerhedsråds resolutioner nr. 242 og 338, men parterne har hver sin udlægning af, hvad disse resolutioner indeholder, navnlig med hensyn til i hvilket omfang Israel er forpligtet til at trække sig tilbage fra hele Vestbredden og hele Gazastriben. Resolutionerne bruger dog formelen ’land for fred’ og afviser muligheden for at erhverve territorium ved magt. Alt i alt taler det for en forståelse, der principielt kræver en israelsk tilbagetrækning til 1967 grænserne.
 
Endvidere fastslås det, at fredsprocessen skal have en ’retfærdig, varig og altomfattende fred og historisk forsoning’ som resultat. Selvom det er svært at fylde konkret indhold på begreber som ’retfærdig’, er det dog forsøget værd, navnlig fordi enighed om visse principielle forhold kan have stor betydning, også selvom implementeringen af konkrete og praktiske forhold følger mere pragmatiske retningslinier.
 
Som det ses her kræver FN’s resolution nr. 242 principielt en israelsk tilbagetrækning til 1967 grænsen. Det er dog ikke realistisk at forvente, at Israel opgiver samtlige bosættelser i Jerusalem og på Vestbredden. Det palæstinensiske krav er da også reelt begrænset til, at Israel anerkender princippet om fuld tilbagetrækning, hvorefter en løsning for bosættelserne kan findes på dette formelle grundlag. Ved forhandlingerne om bosættelserne og mulig anneksion af territorium på Vestbredden vil ’retfærdighed’ betyde, at Israels legitime sikkerhedsinteresser inddrages, men at disse sikkerhedsinteresser ikke kan bestemmes af bosættelserne og disses fremtidige vækst.
 
Det er klart, at Israel har sikkerhedsproblemer, om end man kan sætte spørgsmål ved vigtigheden af ’strategisk dybde’ i en tid, hvor ballistiske trusler synes mere sandsynlige end et massivt angreb over landjorden. Man kan videre argumentere for, at Israels sikkerhed i det lange løb vil være bedre tjent ved at indgå en retfærdig aftale med palæstinenserne end ved at fastholde så meget territorium som muligt. Lige så klart bør det være, at illegale bosættelser ikke kan danne udgangspunkt for definitionen af sikkerhedsinteresserne.
 
Det understreges ofte, og til dels med rette, at man skal lade historien ligge, fordi hvis den inddrages, når parterne aldrig til enighed. Det er dog svært at komme uden om, at der ikke var ’et land uden folk til et folk uden land’, som et hedengangent zionistisk slagord sagde. Selvom slagordet delvist er lagt i glemmebogen, også i Israel, synes ingen dog at ville drage den naturlige konsekvens heraf: Hvis der var et folk i det land, som den zionistiske bevægelse koloniserede, må Israel, som zionismens produkt, påtage sig et ansvar for dette folks landflygtighed. Dette går hånd i hånd med ønsket om en ’varig fred’ og ’historisk forsoning’, fordi det kun er muligt at opnå disse mål, hvis Israel ganske klart og ganske simpelt vedkender sig sin rolle i det palæstinensiske folks skæbne.
 
 
Relevant litteratur:
 
Jensen, Michael Irving og Andreas Laursen: Arafats Palæstina: Forventninger og Realiteter, (Odense Universitetsforlag 2000)
 
Rahbek, Birgitte: En Stat for Enhver Pris: Konflikten i Mellemøsten, (København: Fremad 2000)
 
Watson, Geoffrey R.: The Oslo Accords: International Law and the Israeli-Palestinian Peace Agreements, (Oxford: Oxford University Press, 2000)
 
 
 
Forhandlinger og aftaler
Skrevet af: Aandreas Laursen
Fra underskrivelsesceremonien af Osloaftalen i Washington, september 1993. Rabin, Clinton og Arafat.
Fra Oslo til Camp David 2000
Om grundlaget for aftalerne mellem Israel og palæstinenserne (1993-2000)
Oslo-aftalen (Oslo 1) fra september 1993 markerede en skelsættende begivenhed i konflikten mellem Israel og palæstinenserne. Aftalen fastlagde principperne for en fredelig løsning på konflikten og dannede grundlag for efterfølgende aftaler.
Selvom parterne efterhånden har indgået en halv snes aftaler, er der grundlæggende tale om to: Oslo 1 fra september 1993 og Oslo 2 fra september 1995. De aftaler, der blev indgået i perioden mellem Oslo 1 og Oslo 2 blev optaget og samlet i Oslo 2. De aftaler, der er kommet til efter september 1995, for eksempel Hebron-aftalen fra januar 1997, Wye-aftalen fra oktober 1998 og Sharm al-Shaikh-aftalen fra september 1999, har alle været aftaler, der skulle implementere spørgsmål fra Oslo 2. At de således er en slags underaftaler af Oslo 2 betyder dog ikke, at de ikke har ændret på visse fundamentale aspekter af Oslo 2. For eksempel er bestemmelserne om overdragelsen af besat territorium fra den israelske hær til den palæstinensiske selvstyremyndighed løbende blevet udvandet.
Indledningsvis kan man spørge om Oslo-processen er død, sådan som mange gennem snart flere år har hævdet. Helt formelt kan det påpeges, at aftalerne, der ligger til grund for processen ikke har nogen udløbsdato. Det er korrekt, at overgangsperioden var forudset at skulle vare fem år indtil maj 1999, men parterne har overskredet stort set alle andre tidsfrister, så det ville være mærkeligt, hvis den deadline, der efter alt at dømme var sværest at overholde, skulle være ufravigelig. På den anden side må man se i øjnene, at overgangsperioden, og dermed Oslo 2, på mange måder er ophørt med at fungere efter planen. Således er flere af bestemmelserne i Oslo 2 endnu ikke gennemført.
Mens Oslo 2 derfor ikke længere er effektiv som et redskab til løsning af konflikten mellem Israel og palæstinenserne, er principperne, der udstikkes i Oslo 1 fortsat yderst gangbare. Principperne om opnåelse af en retfærdig og varig fred samt forsoning er fortsat centrale. Det væsentlige er nu at finde en model, der kan implementere disse principper. Den åbenlyst manglende fredsdividende for palæstinenserne efter syv års fredsproces tyder på, at visse aspekter af processen må revideres. Som det argumenteres nedenfor kræver en fred forhandlinger og kompromiser. Samtidig med denne anerkendelse må man dog fastholde at forhandlingerne for at opnå en varig fred, må tage udgangspunkt i folkeretlige principper, samt at der fremover bør involveres andre internationale parter end USA.
Oslo 1
Oslo 1 (officielt: Declaration of Principles on Interim Self-Government Arragements) udstikker målene for de kommende forhandlinger. Dette gælder dels nogle generelle principper for en politisk proces for at opnå en retfærdig og varig fred, dels nogle mere konkrete forhold. Aftalen deler fredsprocessen i to: en overgangsperiode på højst fem år og de endelige forhandlinger, der skal påbegyndes to år inde i overgangsperioden, og som altså forudses at skulle vare tre år. I løbet af overgangsperioden skal territorium og myndighed overdrages fra den israelske hær til den palæstinensiske selvstyremyndighed. Denne selvstyremyndighed oprettes ved Gaza-Jeriko aftalen den 4. maj 1994 (officielt: Agreement on the Gaza Strip and the Jericho Area), og det er denne dato, der er blevet styrende for fredsprocessen, herunder den fem års overgangsperiode, der altså officielt udløb den 4. maj 1999. Oslo 1 fastsætter videre, at en række af de vanskeligste emner skal gemmes til de endelige forhandlinger: Jerusalems status, bosættelserne fremtid, de palæstinensiske flygtninges fremtid samt de endelige grænser og sikkerhedsspørgsmål.
Trods aftalens relative overskuelighed gemmer der sig væsentlige detaljer selv i enkelte ord i teksten. Man skal således lægge mærke til, at parterne indgår i en ’politisk proces’ og ikke i en proces, der forsøger at afgøre striden på juridisk (folkeretligt) grundlag. Dette er vigtigt i sig selv, men det får endnu større betydning, når den politiske proces foregår mellem to meget ulige parter. Det er uden videre klart, at Israel på alle områder er langt den stærkeste part i en forhandlingssituation med PLO.
Ødelagt bygning i Arafats hovedkvarter efter israelsk misil-angreb forår 2002. Ariel Sharon har efter sin magtovertagelse i februar 2001 systematisk arbejdet på at ødelægge det palæstinensiske selvstyre. (Sune Segal)
En anden vigtig detalje ved Oslo 1 er udskydelsen af en række centrale spørgsmål til de endelige forhandlinger. Umiddelbart er filosofien bag en sådan udskydelse indlysende. Disse er spørgsmål, hvor parterne står længst fra hinanden, og hvis de skulle behandles først, ville der sikkert ingen aftale blive. Det er håbet, at parterne gennem en femårs overgangsperiode får så megen tillid til hinanden og bliver trukket så langt ind i en selvforstærkende proces, at de bliver i stand til at nå til enighed selv på disse vanskelige spørgsmål. Alt dette lyder korrekt og logisk, men i det konkrete forhold mellem Israel og PLO har udskydelsen tillige haft videre betydning. I og med at det er Israel, der har bosættelserne og holder Øst-Jerusalem besat, har udskydelsen yderligere cementeret Israels fysiske stilling i de besatte områder, delvis fordi Israel har fastholdt, at det er tilladt at fortsætte med at udbygge bosættelserne, selv mens forhandlingerne står på. På en række områder har Israel faktisk opnået en mere fordelagtig stillig i forhold til bosættelserne under fredsprocessen, end Israel havde før 1993.
Oslo 2
Oslo 2 (officielt: Israeli-Palestinian Interim Agreement on the West Bank and the Gaza Strip) blev indgået i september 1995. Med denne aftale skulle alle forhold omkring overgangsperioden være på plads. Aftalen regulerede bl.a. spørgsmålene om valget til det palæstinensiske selvstyreråd og posten som raees (præsident, der blev afholdt i januar 1996), om overdragelse af myndighed og ansvar for 40 emneområder (så som landbrug, handel, industri, beskatning, kultur, sundhed og postvæsen) om oprettelsen af en palæstinensisk politistyrke på op til 30.000 mand og om yderligere overdragelse af territorium på Vestbredden (se kort p. x).
Om end alle emner har stor betydning, er det ingen overdrivelse at fastslå, at overdragelsen af territorium, og navnlig hvor meget territorium, var centralt for overgangsperioden. Parternes forhandlingsposition ved de endelige forhandlinger er i høj grad bestemt af, hvor meget territorium, de har kontrol over. Det kan derfor ikke overraske, at palæstinenserne ønskede størstedelen af Vestbredden (80-90%) overdraget i løbet af overgangsperioden, mens Israel ønskede at begrænse overdragelsen. I tilgift til en umiddelbar israelsk tilbagetrækning fra de større palæstinensiske byer, der fandt sted i løbet af efteråret 1995 (dog fandt en delvist tilbagetrækning fra Hebron først sted i januar 1997), forpligtede Israel sig til yderligere tre tilbagetrækningsrunder, der oprindeligt skulle begynde i foråret 1996 og være afsluttet i september 1997. Disse tidsfrister blev løbende overskredet, og her i vinteren 2000 mangler Israel fortsat at gennemføre den sidste af de tre tilbagetrækninger.
Overdragelsen af territorium på Vestbredden blev yderligere kompliceret af en opdeling i tre ’områdetyper’: Område A, hvor palæstinenserne har ansvaret for almindelig ro og orden samt indre sikkerhed; Område B, hvor palæstinenserne har ansvaret for almindelig ro og orden, mens Israel har ansvaret for sikkerhed; og Område C, hvor palæstinenserne ingen myndighed har. I vinteren 2000 omfatter Område A 18,2% og Område B 21,8%. Israel opretholder fuld kontrol på 60% af Vestbredden, Område C.
En endelig aftale og Camp David 2000
Ifølge Oslo 2 skulle forhandlingerne om en endelig aftale påbegyndes senest i maj 1996. Det var tanken, at de tre år, indtil overgangsperiodens afslutning i maj 1999, kunne bruges til de endelige forhandlinger. Denne deadline viste sig siden at falde umiddelbart forud for det israelske valg i foråret 1996, der bragte Likud og Benjamin Netanyahu til magten. På grund af det forestående valg kom forhandlingerne ikke i gang, og efter valget af Netanyahu til posten som Israels premierminister, blev forholdet mellem parterne kølnet betydeligt.
Dette betød, at der ikke blev gjort reelle forsøg på at starte de endelige forhandlinger, og der skete ingen fremskridt på dette område under Likuds regeringsperiode fra 1996 til 1999. Med valget af Ehud Barak i foråret 1999 så mange iagttagere mere optimistisk på fremtiden. Ved topmødet i Sharm al-Shaikh i september 1999 aftalte parterne, at de endelige forhandlinger skulle genstartes og accelereres, således at en endelig aftale kunne være på plads inden et år, det vil sige inden den 13. september 2000. Trods dette er det rimeligt at fastslå, at parterne først for alvor begyndte at behandle de centrale emner: Jerusalem, flygtninge, bosættelser, sikkerhed og grænser, ved Camp David topmødet i juli 2000.
Parternes officielle udgangspunkt var følgende: Israel mener ikke, at det er forpligtet til en fuld tilbagetrækning fra de besatte områder, at Jerusalem er Israels evige og udelelige hovedstad og at Israel hverken har juridisk eller moralsk ansvar for de palæstinensiske flygtninge. Palæstinenserne kræver fuld israelsk tilbagetrækning til 1967-grænserne, hvilket også gælder for Øst-Jerusalem, samt ret for palæstinensiske flygtninge til at vende tilbage til deres hjem i Israel og/eller modtage kompensation.
Det synes at være den overvejende opfattelse, at Israel ved premierminister Barak bevægede sig endog meget langt for at imødekomme palæstinenserne, men at Arafat, af tilsyneladende uforståelige årsager, ikke slog til. Det er korrekt, at Barak ved Camp David for første gang brød med, hvad der indtil da havde været officiel israelsk politik, nemlig at et samlet Jerusalem er Israels evige hovedstad. Efter sigende var Barak villig til at tillade palæstinensisk suverænitet over visse østlige dele af et forstørret Jerusalem samt afgive en vis kontrol med dele af den gamle bydel, herunder flere muslimske og kristne helligdomme. Arafat takkede nej, og krævede fuld suverænitet over Øst-Jerusalem og navnlig den muslimske helligdom Klippemoskeen, Haram al-Sharif.
Hvorfor brød Camp David sammen?
Mange har anklaget Arafat for at være skyld i, at Camp David ikke førte til en endelig aftale. Forundringen har været stor i den vestlige verden i betragtning af, hvilke hidtil uset store imødekommelser Israel lagde på bordet. Mange spørger, hvorfor Arafat på denne baggrund afviste en aftale?
Man kan fremkomme med en række mulige svar: Måske kunne Arafat ikke acceptere aftalen, selvom han gerne ville. Flere har påpeget, at han ikke forud havde gjort nogen indsats for at forberede palæstinenserne på det kompromis, der var nødvendigt. Tilsvarende fik han heller ingen støtte til kompromiser fra den større arabiske eller islamiske verden. Tværtimod blev han fanget af sin egen fyrige retorik om ’fuld suverænitet’ og intet andet. Der er ingen tvivl om, at begrebet suverænitet i denne forbindelse medfører én og kun én ’vinder’, og derfor ikke er befordrende for indgåelsen af kompromiser.
En anden forklaring på Arafats afvisning af en aftale kunne være, at han håber, at Israel vil komme tilbage med et bedre tilbud. Det er dog højst usandsynligt, grænsende til det umulige, at dette skulle ske, i alle tilfælde inden for den nuværende fredsproces. Usandsynligheden af at Israel vil fremkomme med et bedre tilbud, blev i retrospekt yderligere forstærket af den amerikanske præsidents udtalelse efter Camp David topmødet om, at palæstinenserne var ansvarlige for sammenbruddet. De ‘uvildige’ amerikanske forligsmænd havde tydeligvis internaliseret Israels synspunkter.
Disse forsøg på at forklare Arafats nej forudsætter naturligvis, at der var tale om et godt tilbud. Hvis tilbudet ikke var så godt som vestlige aviser og politikere tilsyneladende mener, behøver man selvfølgelig ikke lede længe for at forklare et nej. Det er interessant i denne forbindelse, at det israelske tilbud kun er ’godt’ eller ’generøst’, hvis man accepterer Israels udgangspunkt, hvilket som omtalt var, at Jerusalem er Israels evige, udelelige hovedstad, og derfor som udgangspunkt ikke til forhandling. Man kan derfor anerkende, at Israel har bevæget sig, men bevægelsen er gået fra et komplet uacceptabelt standpunkt til et andet fortsat (om end mindre) uacceptabelt standpunkt. Dette er netop en af farerne ved at forsøge at forlige konflikten mellem Israel og palæstinenserne gennem et forhandlingsforum mellem to parter, uden at bringe det internationale samfund ind og uden udtrykkeligt at basere forhandlingerne på for eksempel folkeretten. Både det international samfund ved FN og folkeretten fastholder således, at Øst-Jerusalem er besat område på samme måde som resten af Vestbredden, hvilket ganske tydeligt anskueliggør, hvorfor Israels udgangspunkt er uacceptabelt.
Interessen for Camp David sammenbruddet har helt overvejende fokuseret på spørgsmålet om Jerusalems status, hvilket giver indtryk af, at parterne var enige om de andre spørgsmål, herunder navnlig bosættelser, grænser og flygtninge. Om sådan enighed virkelig eksisterede er dog tvivlsomt.
Med hensyn til bosættelserne, og dermed i vid udstrækning implicit spørgsmålet om de fremtidige grænser, tyder meget på, at Israel ved Camp David var villig til at opgive bosættelserne i Gazastriben, der huser omkring 5.-6.000 bosættere, men beslaglægger omkring en tredjedel af Gazastribens territorium. Selvom en kommende faktisk, fysisk evakuering af bosætterne i Gazastriben nok kan og vil skabe store problemer, er forholdene på Vestbredden dog langt mere komplicerede.
Her bor omkring 200.000 bosættere i tilgift til de omkring 200.000 andre bosættere, der bor i det af Israel definerede ’Storjerusalem’. Formelen ved Camp David i forhold til Vestbredden skulle være, at Israel annekterer bosættelser nær den israelske grænse, hvor ca. 80% af bosætterne bor, til Israel.
Det annekterede landområde ville udgøre mellem 5 og 10% af Vestbredden, hvilket til dels skulle kompenseres ved at tildele Gazastriben et stykke af det nuværende Israel. De resterende bosættelser skal herefter enten evakueres eller leve videre under palæstinensiske styre. Flere palæstinensiske kilder har dog afvist Israels forslag, måske ikke så meget på grund af de overordnede principper, men på grund af den konkrete implementering.
Det er naturligvis væsentligt, hvor stort et område Israel ønsker at annektere, her 5 til 10%, men det er tillige uhyre vigtigt, hvor disse procenter er placeret. Det er navnlig her problemerne opstår. En interessant måde at analysere parternes tilgang til dette spørgsmål er gennem Oslo 1’s behandling af forholdet mellem overgangsperioden og den endelige aftale, der mildest talt er selvmodsigende: Det hedder på den ene side, at de foranstaltninger og tiltag, der gennemføres i overgangsperioden skal være en integreret del af hele fredsprocessen, men på den anden, at aftalerne om overgangsperioden ikke må binde de endelige forhandlinger til et bestemt resultat. Israel fulgte ved Camp David en logik, hvor der går en lige linie fra overgangsperioden til den endelige aftale, mens PLO ser disse to adskilt, således at tendenser fra overgangsperioden ikke skal have indflydelse på forhandlingerne om den endelige aftale.
En tilbageholden Arafat giver Rabin hånden til ære for fotograferne, underskrivelsen i Washington, september 1993
Det er i denne forbindelse vigtigt at understrege, at palæstinenserne i vidt omfang har givet efter for israelsk pres i forhandlingerne omkring både Oslo 1 og Oslo 2. I forhold til sidstnævnte eksemplificeres det tydeligt omkring overdragelsen af territorium, hvor palæstinenserne påregnede at få kontrol med størstedelen af Vestbredden, men hvor realiteterne i dag er, at Israel fortsat har fuldstændig kontrol med 60%. Hertil kommer, at de 40% som palæstinenserne har hel eller delvis kontrol med er fragmenteret og uden territorial sammenhæng. Denne fragmentering fortsættes i vidt omfang i de israelske forslag omkring bosættelserne, fordi Israels territoriale krav i denne forbindelse er bestemt af bosættelsernes yderligere ekspansion og sikkerhed. Selvom 5 til 10% måske ikke lyder af meget, har det stor betydning, hvis området er bestemt på bosættelsernes betingelser, og ikke af hensyn til en fremtidig palæstinensiske stats territoriale sammenhæng og levedygtighed. Selvom parterne derfor muligvis kan blive enige om anneksion af en vis procentdel af Vestbredden, forbliver det største problem at placere procenterne fysisk.
For de palæstinensiske flygtninges vedkommende skulle parterne være blevet enige om, at et mindre antal får lov at vende tilbage til, hvad der i dag er Israel, gennem familiesammenføringsordninger, mens langt hovedparten af de omkring fire millioner palæstinensiske flygtninge skal tilbydes kompensation og i et vist omfang mulighed for at bosætte sig i en ny palæstinensisk stat, hvis de skulle ønske det. Der er således ikke tale om nogen ’right of return’, som palæstinenserne har krævet og som de har ret til i henhold til FN resolution 194 fra 1949.. Det er dog uklart, om parterne var nået til en sådan enighed.
Kan der bygges bro?
Uanset, hvad fremtiden vil bringe af mulige lederskift i Israel og blandt palæstinenserne, og uanset om parternes næste aftale bliver endnu en midlertidig aftale i stedet for en endelig aftale, vil de svære spørgsmål skulle behandles, nu eller i fremtiden. Henset til forhandlingerne indtil nu, hvordan er det muligt at bygge bro mellem de modstridende holdninger og skabe en varig fred?
I det foregående er fredsprocessen som en forhandlingsproces mellem to parter blevet kritiseret, og nogle vil måske læse det som en afvisning af ethvert kompromis, der ikke imødekommer alle palæstinensernes ønsker. Hertil skal for det første påpeges, at man må huske på de kompromiser, som palæstinenserne allerede har indgået: Som bekendt krævede PLO gennem mange år, at en sekulær stat for både jøder og arabere skulle oprettes på det område er udgøres af dagens Israel, Vestbredden og Gazastriben, det vil sige, at PLO ønskede at nedlægge eller udslette staten Israel.
PLO har langsomt bevæget sig mod en to-statsløsning, og ved Oslo 1 anerkendte PLO Israels ret til at eksistere, hvilket siden er blevet yderligere effektueret gennem en ændring af PLO’s Charter. PLO opgav, på vegne af det palæstinensiske folk 77% af det område, flertallet af palæstinensere anså for deres hjemland. Man kan hævde, at dette blot var at se kendsgerningerne i øjnene, men faktum er ikke desto mindre, at PLO accepterede Israel. Til gengæld anerkendte Israel PLO som repræsentant for det palæstinensiske folk, men ikke en palæstinensiske stat i de besatte område.
For det andet må det fastholdes, at kompromiser er nødvendige, men de forudsætter dog et vist udgangspunkt eller fundament, hvis man skal undgå at magten fuldstændig overkommer retten i en åben forhandlingsproces, hvor ’de stærke gør som de kan, og de svage lider som de må’. Et sådant fundament har parterne faktisk allerede aftalt i Oslo 1. Som man måske kunne forvente, i betragtning af, at de endelige forhandlinger behandler de mest kontroversielle spørgsmål, er retningslinierne i Oslo 1 meget generelle. Det hedder, at den endelige, eller permanente, løsning af konflikten skal basere sig på FN’s Sikkerhedsråds resolutioner nr. 242 og 338, men parterne har hver sin udlægning af, hvad disse resolutioner indeholder, navnlig med hensyn til i hvilket omfang Israel er forpligtet til at trække sig tilbage fra hele Vestbredden og hele Gazastriben. Resolutionerne bruger dog formelen ’land for fred’ og afviser muligheden for at erhverve territorium ved magt. Alt i alt taler det for en forståelse, der principielt kræver en israelsk tilbagetrækning til 1967 grænserne.
Endvidere fastslås det, at fredsprocessen skal have en ’retfærdig, varig og altomfattende fred og historisk forsoning’ som resultat. Selvom det er svært at fylde konkret indhold på begreber som ’retfærdig’, er det dog forsøget værd, navnlig fordi enighed om visse principielle forhold kan have stor betydning, også selvom implementeringen af konkrete og praktiske forhold følger mere pragmatiske retningslinier.
Som det ses her kræver FN’s resolution nr. 242 principielt en israelsk tilbagetrækning til 1967 grænsen. Det er dog ikke realistisk at forvente, at Israel opgiver samtlige bosættelser i Jerusalem og på Vestbredden. Det palæstinensiske krav er da også reelt begrænset til, at Israel anerkender princippet om fuld tilbagetrækning, hvorefter en løsning for bosættelserne kan findes på dette formelle grundlag. Ved forhandlingerne om bosættelserne og mulig anneksion af territorium på Vestbredden vil ’retfærdighed’ betyde, at Israels legitime sikkerhedsinteresser inddrages, men at disse sikkerhedsinteresser ikke kan bestemmes af bosættelserne og disses fremtidige vækst.
Det er klart, at Israel har sikkerhedsproblemer, om end man kan sætte spørgsmål ved vigtigheden af ’strategisk dybde’ i en tid, hvor ballistiske trusler synes mere sandsynlige end et massivt angreb over landjorden. Man kan videre argumentere for, at Israels sikkerhed i det lange løb vil være bedre tjent ved at indgå en retfærdig aftale med palæstinenserne end ved at fastholde så meget territorium som muligt. Lige så klart bør det være, at illegale bosættelser ikke kan danne udgangspunkt for definitionen af sikkerhedsinteresserne.
Det understreges ofte, og til dels med rette, at man skal lade historien ligge, fordi hvis den inddrages, når parterne aldrig til enighed. Det er dog svært at komme uden om, at der ikke var ’et land uden folk til et folk uden land’, som et hedengangent zionistisk slagord sagde. Selvom slagordet delvist er lagt i glemmebogen, også i Israel, synes ingen dog at ville drage den naturlige konsekvens heraf: Hvis der var et folk i det land, som den zionistiske bevægelse koloniserede, må Israel, som zionismens produkt, påtage sig et ansvar for dette folks landflygtighed. Dette går hånd i hånd med ønsket om en ’varig fred’ og ’historisk forsoning’, fordi det kun er muligt at opnå disse mål, hvis Israel ganske klart og ganske simpelt vedkender sig sin rolle i det palæstinensiske folks skæbne.
Relevant litteratur:
Jensen, Michael Irving og Andreas Laursen: Arafats Palæstina: Forventninger og Realiteter, (Odense Universitetsforlag 2000)
Rahbek, Birgitte: En Stat for Enhver Pris: Konflikten i Mellemøsten, (København: Fremad 2000)
Watson, Geoffrey R.: The Oslo Accords: International Law and the Israeli-Palestinian Peace Agreements, (Oxford: Oxford University Press, 2000)